L’UE sceglie il modello ICE: Frontex diventa la polizia europea delle espulsioni

La Commissione propone 30mila agenti, una forza di intervento rapido, sorveglianza dei social e rimpatri anche tra Paesi extra-UE. Crescono i poteri di Frontex, mentre restano irrisolti i problemi di responsabilità e controllo sulle violazioni dei diritti.

La Commissione europea vuole trasformare Frontex in un apparato di controllo delle frontiere e di esecuzione dei rimpatri dotato di poteri, personale e risorse finanziarie senza precedenti. La proposta di riforma presentata il 27 ottobre prevede un organico che arriverà progressivamente a 30mila unità, una forza di reazione rapida capace di intervenire alle frontiere entro ventiquattro ore, un centro di sorveglianza delle piattaforme digitali e soprattutto un ampliamento delle competenze dell’Agenzia nell’organizzazione delle espulsioni, comprese quelle da un Paese esterno all’Unione verso un altro. La Commissione propone inoltre di destinare a Frontex 11,8 miliardi di euro nel bilancio europeo 2028-2034, quasi il doppio delle risorse previste nel precedente quadro finanziario. Non siamo ancora di fronte a una normativa approvata, perché la proposta dovrà essere esaminata dal Parlamento europeo e dal Consiglio, ma la direzione politica è già definita: rafforzare la capacità europea di sorvegliare, identificare, trattenere e allontanare le persone migranti.

Il paragone con l’ICE statunitense, avanzato dall’eurodeputata verde Tineke Strik, non significa che le due organizzazioni abbiano oggi gli stessi poteri o operino nel medesimo ordinamento giuridico. Frontex non dispone, per esempio, delle competenze generali di polizia interna e di arresto esercitate dall’agenzia statunitense sul territorio americano. Il confronto riguarda invece la progressiva centralità attribuita alle funzioni di controllo ed espulsione, l’estensione delle operazioni oltre i confini nazionali e il ricorso crescente a strumenti tecnologici e investigativi. La differenza tra le due istituzioni rimane importante sul piano giuridico, ma non cancella una convergenza nell’impostazione politica: la gestione delle migrazioni viene sempre più organizzata come un problema di sicurezza da affidare a strutture operative specializzate, mentre le garanzie e i meccanismi di responsabilità rischiano di rimanere subordinati all’efficacia delle operazioni.

Da agenzia di frontiera a struttura europea dei rimpatri

La trasformazione più significativa non riguarda soltanto l’aumento del personale. Frontex viene progressivamente investita di una funzione centrale nell’intero sistema europeo dei rimpatri, dall’identificazione della persona alla preparazione dell’allontanamento, dall’organizzazione dei voli alla collaborazione con i Paesi di destinazione. Nel 2025 l’Agenzia ha già sostenuto circa 63.500 rimpatri, pari al 43 per cento di quelli effettuati nell’Unione, e ha facilitato oltre 220 voli charter. Sono numeri che mostrano quanto il ruolo operativo di Frontex fosse già esteso prima della nuova proposta. Per la Commissione, tuttavia, non sono sufficienti: il commissario agli Affari interni Magnus Brunner vuole farne il principale soggetto europeo di coordinamento delle espulsioni, attraverso un apposito centro destinato a seguire le diverse fasi del procedimento.

L’aspetto politicamente più rilevante è la possibilità che Frontex organizzi ed esegua rimpatri anche tra due Paesi esterni all’Unione europea. Non si tratterebbe più soltanto di accompagnare una persona da uno Stato membro verso il Paese d’origine o un altro Stato di destinazione, ma di intervenire direttamente in operazioni di trasferimento tra territori sui quali l’Unione non esercita sovranità. La Commissione subordina queste attività ad accordi con gli Stati coinvolti e al rispetto degli standard internazionali, ma resta da chiarire come verranno attribuite le responsabilità giuridiche, quali autorità saranno competenti a controllare le operazioni e quali strumenti di tutela saranno concretamente disponibili per le persone interessate.

Questa previsione si collega direttamente al nuovo regolamento europeo sui rimpatri e alla possibilità di istituire i cosiddetti return hub in Paesi terzi. Il sistema che si sta delineando consente di separare progressivamente il luogo nel quale viene adottata una decisione di allontanamento da quello nel quale la persona viene trasferita e da quello nel quale potrebbe essere successivamente rimpatriata. Frontex diventerebbe l’infrastruttura operativa capace di collegare questi diversi territori, trasformando l’esternalizzazione delle frontiere in una rete permanente di procedure, accordi e operazioni di trasferimento.

La questione non è soltanto geografica. Quando una persona viene spostata da uno Stato all’altro attraverso una catena di decisioni amministrative e accordi internazionali, diventa più complesso individuare chi risponde di un eventuale respingimento illegale, di una detenzione arbitraria o di un trattamento contrario ai diritti fondamentali. Il rischio è che la moltiplicazione dei soggetti coinvolti produca una frammentazione della responsabilità proprio mentre aumenta la capacità operativa dell’apparato incaricato dei rimpatri.

Trentamila agenti e una forza di reazione rapida

La crescita degli organici conferma la centralità politica attribuita all’Agenzia. Il progetto prevede di raggiungere 30mila effettivi entro il 2041, attraverso il rafforzamento del corpo permanente e la costituzione di una nuova riserva europea di frontiera e rimpatrio di 17mila unità, messa a disposizione dagli Stati membri. A questa struttura si aggiungerebbe una forza di reazione rapida mobilitabile in caso di emergenza, con l’obiettivo di intervenire entro ventiquattro ore su richiesta dello Stato interessato. La Commissione presenta queste innovazioni come una risposta alle nuove esigenze di sicurezza, alla criminalità transfrontaliera e alla cosiddetta strumentalizzazione dei movimenti migratori.

Il riferimento principale è la crisi di Ceuta, dove nell’estate scorsa l’arrivo di decine di migliaia di persone dal Marocco ha riaperto il dibattito sulla capacità europea di reagire rapidamente a movimenti considerati eccezionali. Ma è proprio il modo in cui vengono interpretati questi avvenimenti a meritare attenzione. Quando l’attraversamento di una frontiera viene ricondotto alla categoria della minaccia ibrida, il movimento delle persone viene assimilato a un problema di sicurezza geopolitica. La risposta istituzionale tende allora a privilegiare intelligence, capacità di intervento, sorveglianza e contenimento, anche quando le ragioni degli spostamenti e le eventuali domande di protezione richiederebbero valutazioni individuali.

Il rafforzamento di Frontex non equivale formalmente alla costituzione di un esercito europeo contro i migranti. La definizione di forza paramilitare, utilizzata dalla giurista Laura Salzano nell’intervista pubblicata dal manifesto, descrive però una questione istituzionale concreta: la concentrazione di personale operativo, tecnologie di sorveglianza e capacità di intervento in un’Agenzia che non corrisponde pienamente a una forza di polizia nazionale e il cui funzionamento dipende da una complessa distribuzione di competenze tra istituzioni europee e Stati membri.

Salzano richiama soprattutto la sproporzione tra la dimensione dei poteri attribuiti a Frontex e la difficoltà di individuare una responsabilità chiara per le operazioni compiute. L’aumento degli effettivi, considerato isolatamente, non dimostra un indebolimento delle garanzie. Diventa però un problema quando viene accompagnato da nuove competenze coercitive senza un corrispondente rafforzamento dei controlli indipendenti e dei rimedi giurisdizionali.

La frontiera entra nello spazio digitale

Un altro elemento centrale della proposta è la creazione di un centro di monitoraggio e risposta online incaricato di osservare i contenuti pubblicamente accessibili sulle piattaforme digitali per individuare informazioni considerate rilevanti per la sicurezza delle frontiere. Secondo la vicepresidente della Commissione Henna Virkkunen, i trafficanti utilizzano sempre più frequentemente i social network per organizzare attraversamenti irregolari e diffondere informazioni sulle rotte migratorie. La Commissione sostiene quindi che una maggiore capacità di osservazione dello spazio digitale consentirebbe di anticipare situazioni di crisi e contrastare attività illegali.

Il nuovo mandato prevederebbe inoltre la possibilità per Frontex di segnalare alle piattaforme contenuti ritenuti illegali e, qualora l’Agenzia ottenga lo status di trusted flagger secondo le procedure previste dal diritto europeo, di beneficiare di un trattamento prioritario delle proprie segnalazioni. L’Agenzia potrebbe anche rivolgersi alle autorità nazionali competenti per richiedere interventi sulle piattaforme. Non si tratta, dunque, di un potere generale di cancellare autonomamente contenuti o di accedere indiscriminatamente alle comunicazioni private. La distinzione è importante, ma non elimina le questioni sollevate dall’estensione del mandato.

Il problema riguarda innanzitutto la definizione di ciò che costituisce un rischio per la sicurezza delle frontiere. Nello spazio digitale circolano informazioni sulle rotte migratorie, indicazioni relative alle procedure d’asilo, testimonianze sulle condizioni dei centri di detenzione, denunce di respingimenti e comunicazioni tra reti di solidarietà. Queste attività non sono di per sé illegali e non possono essere assimilate alla tratta di esseri umani. Tuttavia, quando un’Agenzia incaricata del controllo delle frontiere acquisisce una funzione sistematica di monitoraggio delle piattaforme, diventa essenziale stabilire quali dati possa raccogliere, per quanto tempo conservarli, con quali autorità condividerli e attraverso quali criteri distinguere le attività criminali dall’esercizio legittimo della libertà di informazione e di associazione.

La sorveglianza digitale introduce inoltre un cambiamento nella funzione stessa della frontiera. Il controllo non interviene più soltanto nel momento dell’attraversamento, ma si estende alla fase precedente, attraverso l’analisi delle informazioni che possono indicare spostamenti futuri. Il movimento delle persone viene quindi osservato come un fenomeno da prevedere e anticipare, attraverso strumenti di raccolta dei dati e valutazione del rischio. È una logica preventiva che si inserisce nella trasformazione più generale delle politiche sicuritarie europee, nelle quali l’individuazione anticipata della minaccia tende ad assumere un’importanza crescente.

Più poteri, meno controlli sulle violazioni

Il punto più problematico della riforma riguarda però la responsabilità giuridica. Secondo le informazioni emerse sulla proposta, il mandato dell’ufficio di Frontex incaricato dei diritti fondamentali verrebbe ristretto, concentrando le verifiche sul personale dell’Agenzia e rinviando alle autorità nazionali le segnalazioni relative agli agenti degli Stati membri coinvolti nelle operazioni congiunte. È un cambiamento che rischia di aggravare una difficoltà già presente nel sistema: individuare quale soggetto debba rispondere quando una violazione avviene durante un’operazione alla quale partecipano contemporaneamente Frontex e le autorità nazionali.

Non si tratta di un problema teorico. Negli ultimi anni Frontex è stata coinvolta in controversie e procedimenti riguardanti respingimenti, operazioni nel Mediterraneo e presunte violazioni dei diritti fondamentali. Il caso della cooperazione con le autorità libiche è particolarmente significativo. Organizzazioni impegnate nel soccorso e nella tutela dei migranti contestano all’Agenzia il ruolo svolto nella trasmissione di informazioni relative alle imbarcazioni intercettate nel Mediterraneo, sostenendo che tale collaborazione possa contribuire a riportare persone in Libia, dove sono documentate gravi violazioni dei diritti umani. Frontex contesta queste ricostruzioni e sostiene di operare secondo le procedure previste per il coordinamento dei soccorsi.

La controversia mette in evidenza una questione strutturale: quando un’operazione coinvolge sistemi europei di sorveglianza, autorità di uno Stato membro e apparati di un Paese terzo, la responsabilità non può essere risolta semplicemente individuando chi abbia materialmente eseguito l’intercettazione. Occorre valutare anche chi abbia fornito informazioni, chi abbia coordinato l’intervento, quali conseguenze fossero prevedibili e quali obblighi giuridici gravassero sui diversi soggetti coinvolti.

Nell’intervista rilasciata a Giansandro Merli per il manifesto, Laura Salzano richiama le decisioni della Corte di giustizia dell’Unione europea e i limiti dei rimedi risarcitori successivi alla violazione. Il risarcimento può rappresentare uno strumento di tutela, ma non equivale alla prevenzione di un respingimento illegale né può ripristinare il diritto alla vita quando questo sia stato violato. La giurista sottolinea inoltre che l’articolo 7 della proposta non sembra risolvere adeguatamente il problema dell’attribuzione delle responsabilità tra Frontex e Stati membri. È una valutazione che dovrà essere approfondita durante l’iter legislativo, ma che individua già la contraddizione principale della riforma: l’espansione delle competenze operative procede più rapidamente della definizione di un sistema di responsabilità pienamente verificabile.

Un ulteriore elemento critico riguarda la valutazione d’impatto della proposta. Salzano osserva che la Commissione non ha reso pubblica, al momento della presentazione, la documentazione necessaria a conoscere in modo completo le ragioni, le alternative e le possibili conseguenze della riforma. Per un intervento destinato a modificare in profondità le competenze di un’Agenzia dotata di poteri operativi sulle persone, la trasparenza della valutazione preliminare costituisce una questione sostanziale. Senza un esame pubblico degli effetti sui diritti fondamentali, sulla protezione dei dati e sull’attribuzione delle responsabilità, il confronto legislativo rischia di essere concentrato prevalentemente sulle esigenze operative.

Il modello ICE e la trasformazione della politica migratoria europea

Il paragone con l’ICE non va utilizzato come semplice formula polemica. Negli Stati Uniti l’agenzia federale per l’immigrazione esercita poteri che comprendono attività investigative, arresti, detenzione e operazioni di espulsione all’interno di un sistema giuridico e istituzionale differente da quello europeo. Frontex, invece, opera principalmente in collaborazione con gli Stati membri e non dispone di una competenza generale autonoma di polizia sul territorio dell’Unione. Le differenze restano rilevanti anche nella proposta di riforma.

La convergenza riguarda piuttosto il modello di governo delle migrazioni. In entrambi i contesti l’espulsione assume una centralità crescente, vengono rafforzate le strutture operative incaricate di realizzarla e si investe nella capacità di individuare, sorvegliare e trasferire le persone. La funzione amministrativa dell’immigrazione tende così a essere organizzata attraverso strumenti tipici del controllo di polizia, mentre l’irregolarità del soggiorno diventa il presupposto per interventi coercitivi anche in assenza di una condanna penale.

È questa la dimensione che collega la riforma di Frontex al nuovo regolamento europeo sui rimpatri, ai return hub e all’esternalizzazione delle frontiere. La politica migratoria non viene più costruita soltanto attraverso norme che stabiliscono chi abbia diritto a entrare o soggiornare nell’Unione, ma attraverso un apparato capace di organizzare materialmente l’allontanamento, anche oltre il territorio europeo. La distinzione tra diritto amministrativo e strumenti di polizia non scompare formalmente, ma diventa sempre più problematica sul piano delle conseguenze concrete per la libertà personale.

La Commissione giustifica questo rafforzamento anche come risposta politica alla crescita dell’estrema destra. Secondo il commissario Brunner, dimostrare che le istituzioni europee sono capaci di controllare le frontiere e rendere effettivi i rimpatri dovrebbe contribuire a contrastare le forze radicali. È una strategia già osservata negli ultimi anni: assumere una parte delle priorità della destra per sottrarle consenso. Ma il rischio è che il risultato sia una progressiva legittimazione del paradigma che si dichiara di voler contrastare. Se il problema delle migrazioni viene definito principalmente in termini di insufficiente capacità di espulsione, la competizione politica si sposta inevitabilmente su chi propone strumenti più rapidi, più estesi e più coercitivi.

L’eurodeputata Tineke Strik ha denunciato proprio questo processo, accusando la Commissione di assecondare il populismo e l’estrema destra attraverso una riforma che potrebbe trasformare Frontex in una versione europea dell’ICE. Anche Birgit Sippel, responsabile per gli affari interni del gruppo socialista al Parlamento europeo, ha contestato la trasformazione dell’Agenzia in una struttura principalmente incaricata di eseguire rimpatri e ha sollevato dubbi sulla partecipazione a operazioni collegate ai centri situati fuori dall’Unione. Le critiche mostrano che il consenso sull’irrigidimento delle politiche migratorie non elimina le divergenze sulla natura istituzionale e sui limiti giuridici dei nuovi strumenti.

La frontiera come laboratorio della democrazia punitiva

La riforma di Frontex permette infine di osservare una trasformazione che supera il solo diritto dell’immigrazione. La progressiva espansione delle competenze dell’Agenzia si fonda sulla combinazione di valutazione preventiva del rischio, sorveglianza tecnologica, cooperazione internazionale e capacità di intervento coercitivo. Il controllo delle frontiere diventa così uno dei luoghi nei quali si sviluppano strumenti destinati a gestire non soltanto comportamenti già avvenuti, ma anche movimenti e situazioni considerate potenzialmente pericolose.

Il diritto dell’immigrazione rappresenta da tempo un ambito nel quale l’amministrazione può esercitare poteri particolarmente invasivi nei confronti di persone che occupano una posizione giuridica differenziata. Il trattenimento amministrativo ne è l’esempio più evidente: la privazione della libertà non deriva necessariamente da una condanna penale, ma dalla necessità dichiarata di eseguire un provvedimento di allontanamento. Con l’ampliamento del mandato di Frontex questo sistema viene rafforzato attraverso strutture operative, sorveglianza digitale, capacità di intervento rapido e possibilità di trasferimento tra Paesi terzi.

Non è necessario sostenere che questi strumenti verranno automaticamente estesi all’intera popolazione europea. Il problema politico è più concreto: la legislazione migratoria contribuisce a modificare i limiti entro i quali viene considerato legittimo l’esercizio del potere amministrativo e di polizia. Quando la prevenzione del rischio diventa il criterio principale per giustificare nuovi strumenti di controllo, la discussione sulle garanzie tende a essere subordinata alla richiesta di efficacia. È uno dei processi che caratterizzano la democrazia punitiva, nella quale problemi sociali e politici vengono sempre più frequentemente affrontati attraverso l’espansione dei dispositivi di sorveglianza, contenimento e coercizione.

Questa trasformazione presenta anche una dimensione economica. L’Europa continua ad avere bisogno di lavoratori migranti in numerosi settori produttivi, mentre rafforza contemporaneamente gli strumenti destinati a controllare e allontanare chi non possiede un titolo di soggiorno. La frontiera non svolge quindi soltanto una funzione di esclusione, ma anche di selezione della mobilità e di regolazione della forza lavoro. L’ampliamento delle competenze di Frontex si inserisce in questa organizzazione differenziata degli ingressi e delle permanenze, nella quale le esigenze economiche di mobilità convivono con una crescente capacità di espulsione.

La proposta della Commissione segna perciò un passaggio importante nella costruzione di un apparato europeo della sicurezza migratoria. La possibilità di organizzare rimpatri tra Paesi extra-UE, l’aumento degli effettivi, il monitoraggio dei social network e la nuova forza di reazione rapida non costituiscono interventi separati, ma componenti di un sistema destinato a rendere più esteso e coordinato il controllo della mobilità. La questione decisiva non è soltanto se Frontex diventerà più efficiente, ma quali poteri potrà esercitare, attraverso quali procedure, sotto quale controllo indipendente e con quali responsabilità in caso di violazioni.

Il confronto con l’ICE statunitense serve dunque a individuare una direzione politica, non a cancellare le differenze tra i due ordinamenti. L’Unione europea sta attribuendo crescente centralità a un’Agenzia incaricata di trasformare le decisioni amministrative di allontanamento in operazioni concrete, anche fuori dal proprio territorio, mentre continua a rinviare la soluzione di problemi fondamentali relativi alla responsabilità giuridica e al controllo delle operazioni. È in questa sproporzione tra espansione dei poteri e debolezza delle garanzie che si concentra il significato della riforma: l’Europa risponde alla pressione dell’estrema destra rafforzando gli strumenti di controllo ed espulsione che quella stessa destra considera prioritari, contribuendo così a consolidare il paradigma sicuritario che dichiara di voler contenere.

28/10/2026 https://www.osservatoriorepressione.info/