La legge Puglia: il primo embrione delle strutture detentive per migranti

Ph: Rare Historical Photos – 8 agosto 1991 arrivo della nave Flora al porto di Bari

Un approccio securitario-repressivo nato negli anni ’90

La nascita dei centri detentivi per stranieri in Italia avviene temporalmente nella seconda metà degli anni Novanta come strumento adottato con decreto a carattere emergenziale per la “gestione” dei flussi migratori.

La normativa prima dell’emanazione della legge Foschi del 1986 e della legge Martelli del 1990, come ben noto, era incentrata sul “diritto di polizia” ¹, attraverso l’esercizio di controllo attribuito alle forze dell’ordine nei riguardi delle persone straniere presenti in Italia, regolamentata da disposizioni e circolari ministeriali che per molti anni hanno sostituito la carenza di una normativa ad hoc.

È fuor di dubbio che “l’impronta poliziesca” rimarrà come base e di sfondo anche nella successiva normativa di settore che verrà emanata ai fini della regolamentazione del fenomeno migratorio in Italia.

Successivamente all’entrata in vigore della legge Foschi, la prima legge che regolamentava in via ufficiale l’ingresso straniero in Italia, intervenne la legge Martelli quale primo dispositivo di organizzazione delle pratiche di respingimento e espulsione. Quest’ultima attraverso l’art 7 comma 7:

Fatto salvo quanto previsto dal comma 5, il questore esegue l’espulsione mediante intimazione allo straniero ad abbandonare entro il termine di quindici giorni il territorio dello Stato secondo le modalità di viaggio prefissato o a presentarsi in questura per l’accompagnamento alla frontiera entro lo stesso termine ²

normava i provvedimenti di espulsione incentrati primariamente sull’allontanamento “volontario”.

La legge Martelli, anche senza esplicito riferimento ai centri di detenzione amministrativa per stranieri, era comunque contraddistinta da un approccio securitario-repressivo.

Per ciò che concerne l’evoluzione della pratica della detenzione amministrativa, quest’ultima comincia a delinearsi in Italia a fine anni Novanta, attraverso la decretazione di due provvedimenti di urgenza approvati dal governo. Questi decreti possono essere considerati gli apripista normativi, per l’istituzionalizzazione prima e la radicalizzazione dopo, dei centri di detenzione per migranti nel nostro paese e confermano l’approccio seguito dal legislatore per questa materia al mantenimento della sicurezza sociale e dell’ordine pubblico.

Con il decreto Dini, decreto legge 18 novembre 1995 n. 489, mai convertito in legge ma fino al 1996 presentato ben cinque volte, provvedeva a rafforzare la disposizione riguardante l’espulsione dello straniero già presente nella legge Martelli del 1990 e tracciava i prodromi normativi di detenzione per gli immigrati, successivamente istituita nel 1998.

Il dispositivo contemplava, fra le procedure esecutive di espulsione con accompagnamento coatto, l’obbligo di dimora (per il tempo necessario e comunque non oltre 30 giorni) presso edifici o strutture individuate con uno o più decreti del Ministro dell’Interno, da emanare entro 6 mesi dall’approvazione della legge di conversione.

Altro banco di prova istituzionale, in quel periodo, fu causato da un imponente impatto migratorio di profughi albanesi che investì conseguentemente le coste pugliesi, in ragione del crollo della Repubblica Socialista d’Albania nel 1991 e della conseguente depressione economica seguita in quel Paese.

Già dal 1990 si erano manifestati i primi tentativi di fuga, da parte di sparuti gruppi di persone, dal territorio albanese verso l’Italia per diventare a febbraio 1991 un esodo di massa da Durazzo verso i porti di Brindisi, Bari ed Otranto, dove nel giro di pochi giorni riuscirono ad approdare 28mila persone ³.

A fronte di una generosa apertura della popolazione locale pronta all’aiuto e all’accoglienza, la posizione governativa mirò a che le persone ritornassero in patria. Circa quattromila profughi accettarono di rientrare anche perché non convinti delle politiche di accoglienza italiane, mentre chi rimase venne smistato in alloggi temporanei, campeggi, o case private tra varie regioni italiane, quali la Puglia, Basilicata, Friuli Venezia Giulia, Piemonte, Sicilia, Umbria, Campania, Liguria.

Il 9 agosto 1991 il comandante della nave mercantile albanese Vlora, con un carico umano di circa 20mila persone, attraccò al porto di Bari, malgrado il diniego della capitaneria di porto, perché consapevole dell’incipiente evenienza a bordo di una crisi umanitaria.

Nei riguardi dei profughi, la posizione governativa fu rigida e comunque finalizzata al rimpatrio in tempi celeri. La decisione sorprese non solo i profughi ma anche la cittadinanza e le forze di polizia incapaci di porre in atto quanto disposto.

Fu praticamente il caos civile.

Le autorità locali, per arginare ogni tentativo di fuga e di dispersione degli albanesi nel territorio, imposero coattivamente la loro collocazione nello stadio dismesso della Vittoria.

Dentro lo stadio vennero stipate circa 6.000 persone, tenute a stretta sorveglianza dalle forze di polizia con le quali si consumano duri scontri per circa una settimana. I primi due giorni i viveri furono fatti cadere dall’alto attraverso degli elicotteri.

Iniziarono i rimpatri mascherati dietro promesse di trasferimenti nell’Italia settentrionale.

Negli anni immediatamente successivi le coste albanesi e pugliesi furono attentamente pattugliate e il governo adottò una linea ancor più rigida e di chiusura.

Il secondo provvedimento del governo Dini riguarda la legge 29 dicembre 1995 n. 563, la cosiddetta legge Puglia. Quest’ultima, prevedeva l’autorizzazione al pattugliamento da parte dell’Esercito delle coste pugliesi per impedire l’accesso nel territorio di flussi migratori “illegali” e istituiva altresì per il triennio 1995-97 dei centri temporanei per stranieri non identificabili ⁴.

Riportando le parole di Giuseppe Campesi: ”la legge Puglia finiva invece per istituzionalizzare una prassi di gestione delle “emergenze sbarchi” basata sull’utilizzo della detenzione amministrativa degli stranieri appena giunti sulle coste italiane” ⁵.

L’istituzione dei “centri” venne così sancita per la prima volta anche se a mancare nei fatti era un chiaro sostegno giuridico interpretativo. L’ambiguità con cui il legislatore si espresse rispetto alla natura di questi centri lasciava intendere da un lato, rispetto al soccorso e all’assistenza, a un tipo di centro “aperto”, dall’altro attraverso imposizioni di controllo e sicurezza un tipo di centro invece “chiuso” simile a strutture di tipo detentivo ⁶.

1. Giuseppe Campesi, 2013, La detenzione amministrativa degli stranieri. Storia, diritto, politica, Roma, Carocci editore, p. 197. ↩︎
2. Legge 28 febbraio 1990, n. 39, Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 30 dicembre 1989, n. 416, recante norme urgenti in materia di asilo politico, di ingresso e soggiorno dei cittadini extracomunitari e di regolarizzazione dei cittadini extracomunitari ed apolidi già presenti nel territorio dello Stato. Disposizioni in materia di asilo, GU n.49 del 28.02.1990. ↩︎
3. Ivi, p. 97. ↩︎
4. Ivi, p. 115. ↩︎
5. Giuseppe Campesi, 2013, La detenzione amministrativa degli stranieri. Storia, diritto, politica, Roma, Carocci editore, p. 199. ↩︎
6. Ibidem. ↩︎

Benedetta Cerea

14/2/2025https://www.meltingpot.org/